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                      湛中樂:如何學習行政訴訟法學

                       

                        在正式開講之前,湛中樂教授提出若幹問題供同學們思考,希望通過這些問題引發同學們學習行政法的興趣,進而爲後面所要講述的內容作鋪墊。湛中樂教授所提出的問題主要包括以下幾點:
                      ?你是否知道“民告官”是什麽意思?你是否知道曆史上的魯迅訴民國時期教育部並且勝訴的故事? 
                      ?你是否知道北京的紅黃藍幼兒園事件、露出城市天際線行動?是否了解假疫苗事件?
                      ?你是否知道中國計劃生育政策的轉變?你是否知道中國14億人口的結構正在發生重大變化? 
                      ?你是否知道中國改革開放40年來,政府在推動改革與開放方面的作用和面臨的挑戰?是否知道“權力清單”和“負面清單”?
                      ?你是否知道近年來的行政機構改革?是否了解政府職能的轉變、優化與調整? 
                      ?你是否知道蘇嘉鴻訴中國證監會二審勝訴事件?
                      ?你是否知道我們的母校北京大學曾經也遭遇過學子的起訴,並且學校也有敗訴的曆史?
                      ?你是否知道英國的行政裁判所、美國的獨立管制機構、法國和德國的行政法院、北歐國家的Ombudsman制度? 

                        湛中樂教授認爲,上述問題與個人命運、社會環境息息相關。這些問題的妥善解決依賴于我們所要學習和研究的行政法。學習和研究行政法要做到知行合一,針對日常生活中的問題,從行政法學的角度提出應對之策。行政法作为公法的重要组成部分,与国家、社会、政府密切相关,我们要關注社会与国家、公民与政府之间的关系。不仅关心个人利益,还要關注公共利益的实现,關注社会与国家这个整体。这要求我们有责任感、使命感和担当精神,要有家国情怀。

                        
                      第一部分

                        引言部分結束後,湛中樂教授正式開始本次講座第一部分的內容:何爲行政法?何爲行政法學? 

                        關于行政法的概念,湛中樂教授首先介紹國外理論界的兩種經典定義:一種是美國學者古德諾提出來的,即行政法是公法的一部分,它規定行政機關的組織和職權,並規定公民在受到行政行爲侵害時的行政救濟;另外一種是德國學者奧托·邁耶提出來的,即行政法是特別用于調整作爲管理者的國家和作爲被管理者的臣民之間的關系的法律部門。

                        在此基礎上,湛中樂教授簡要梳理了國內行政法教材中的定義,進而提出,以下三個命題幾乎是行政法學界的共識:

                        第一,行政法是公法;

                        第二,行政法是有關公共行政的法;

                        第三,行政法是控制(規範)行政權的法。

                        第一, 行政法是公法。私法是立法机关为个体共同生活制定的规则,而公法则是调整掌权者与隶属者之间关系的规则。公法包括两个方面的内容:一是有关国家组织的法律;二是调整国家与其成员之间关系的法律。行政法的调整对象是行政机关与公民之间的关系,这一点决定了行政法的公法属性。

                        第二,  行政法是有关公共行政的法。与公共行政相对应的是私行政,私人、经济和社会领域的行政就属于私行政,例如个人对其财产的管理、工业企业的管理、团体事务的管理。公行政与私行政的区别首先体现在主体上,前者的实施主体通常表现为政府,而后者的实施主体主要体现为私法上的法人。

                        二者的區別還表現在目的上,公行政的目的是公共利益,而私行政的目的則是私人之利益。最後,二者在手段上也有所不同,公行政之實施需要國家高權之保障,因此往往具有強制性,而私行政因爲意思自治與契約自由之限制,一般不得強制。公共行政具有權力性、公共性與法律性三大特點。

                        第三,行政法是控制(規範)行政權的法。启蒙运动后,法治观念已经在各国确立。行政权受法律支配的观念自然随之确立。行政权受法律支配主要表现为法律保留原则和法律优先原则。前者要求行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应行为。后者要求行政应当受现行法律的约束,不得采取任何违反法律的措施。行政权受法律支配转化为中国话语就是依法行政。

                        中國行政法學者通常將依法行政原則分解爲行政合法性原則(包括法律保留和法律優先)和行政合理性原則(包括行政公開原則、行政公正原則、比例原則、信賴保護原則、尊重和保障人權原則)。

                        國務院于2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》當中將依法行政分爲六個原則:合法行政;合理行政;程序正當;高效便民;誠實守信;權責統一。這些原則有著重大的進步意義,需要在行政機關的執法實踐以及法院的司法實踐當中得到運用。

                        唯有如此,法律才能樹立權威,老百姓才能信服。例如,在彙豐公司不服哈爾濱市規劃局行政處罰上訴案中,比例原則在我國司法實踐中第一次得到了運用,這一點對于公民權利之保障具有積極意義。

                        在对行政法的概念作了详细讲解之后,湛中乐教授对行政法的特征进行了介绍。结合學術界的既有学说,湛中乐教授认为,行政法至少具备以下三大特征:

                        首先,行政法規範涉及的領域較廣。稅收、工商、警察、交通、金融、海關等領域都屬于行政法的調整範圍。二戰後,現代國家已經進入行政國家時代,國家對社民社會的幹預無處不在,行政權成爲國家權力中最強有力的權力。在行政國家的時代背景下,行政的範圍急劇擴張。

                        其次,行政法規範靈活易變,修改頻繁。行政法規範的易變性取決于行政關系的易變性。這也是行政法解釋技術沒有民法解釋那樣發達的原因。

                        最後,行政法規範過于龐雜,法典化難度較大。各國只有行政程序法,並沒有類似民法典那樣的行政法典。

                        在講解了行政法的概念及特點後,湛中樂教授進一步圍繞何爲行政法學以及行政法學在中國的變遷這兩大問題展開了講解。

                        行政法學是一門法律學科,以行政法規範和行政法現象爲研究對象。有關行政法的知識體系化以後就形成了一門學科,即行政法學。行政法學不同于行政法,行政法學一門法律學科,以行政法爲研究對象,其任務是生産有關行政法的知識;行政法是一個法律部門,其任務是調整行政關系。同時,湛中樂教授還特別強調了行政法學作爲部門法的獨立性,即行政法學是一門獨立于行政管理學、憲法學的學科。

                        關于行政法學在中國的變遷這一問題,湛中樂教授贊同這樣的觀點:

                        中國行政法學“起步于清末,初定于民國,變遷于新中國成立之後”。

                        清末變法過程中,留日學生歸國後將日本的行政法學著作譯介到中國。1906年創辦的京師法律學堂聘請了日本法學專家岡田朝太郎主講行政法。

                        到了民國時期,鍾庚言、白鵬飛教授分別在朝陽大學、北京大學等學校講授行政法1949年以前的中國行政法學具有如下兩個重要特征:基本上是日本行政法學的摹本,而日本行政法受德國行政法的影響最大,因此當時中國的行政法可以歸入大陸法系;本土化趨勢顯現,三民主義、五權憲法理論和建國大綱是當時的行政法理論的基礎。新中國成立前夕,中共中央決定廢除國民黨的“六法全書”。由此到1980年代之間,我國在建設和研究行政法方面主要模仿蘇聯。行政法淪爲政治的附庸,以管理爲靈魂的蘇聯行政法觀念由此給中國行政法學留下深刻的印記。後來,受“法律虛無主義”和“階級鬥爭爲綱”的影響,行政法和行政法學的發展基本停滯。粉碎“四人幫”以後,中國共産黨對過往經驗教訓進行了深刻的反思和總結,法律的作用逐漸得到重視,行政法和行政法學在這種背景下逐漸複蘇,但是最初並未擺脫蘇聯模式的影響。

                        从1980年代开始,行政法和行政法学逐渐复苏。在教學上,北京大学法律系率先在本科生和研究生中开设外国行政法、比较行政法和行政诉讼法等与行政法有关的课程。当时的教學人员多是合并在宪法学或国家法教研室,并无独立的行政法教研室。

                        在教材上,1983年王珉燦主編的《行政法概要》出版,這是改革開放以來的第一本統編行政法教材。1989年羅豪才主編的《行政法學》是第二本統編行政法教材。在此之後,各種行政法教材不斷湧現。龔祥瑞先生的《比較憲法與行政法》和王名揚先生的行政法三部曲已經成爲行政法學的經典著作。

                        
                      第二部分

                        第一部分關于何爲行政法、何爲行政法學這一問題得到清楚講解之後,湛中樂教授圍繞我國行政法學的體系與基本內容這一問題作了細致的報告。

                        關于行政法學的知識體系,湛中樂教授主要從行政法的理論基礎、行政法總論(一般行政法)、行政法各論(部門行政法或特別行政法)這三個方面分別展開論述的。

                        首先,關于行政法的理論基礎問題,湛中樂教授認爲行政法的理論基礎是指行政法最根本的理論問題。隨著行政立法工作的開展,行政法的理論基礎逐漸引起討論,形成多種觀點。行政訴訟法的起草過程中引發了“控權”還是“保權”(行政權)的爭論。

                        羅豪才教授等于1993年發表的《現代行政法的理論基礎——論行政機關與相對人一方的權利義務平衡》一文提出平衡論,拉開了爭論的序幕。平衡論的基本觀點認爲,現代行政法追求行政機關與相對方權利義務總體平衡,以兼顧國家利益、公共利益和個人利益的一致。

                        平衡論的提倡者可以稱之爲“北大學派”。除了平衡論外,最具有影響力的觀點是控權論,其基本觀點認爲,行政法的主要職能是控權。

                        同時,還存在服務論之說,其基本觀點認爲,行政法的理論基礎是爲人民服務,行政法的唯一目的是執行人民意志。

                        除了以上幾種不同觀點外,理論界還存在政府法治論與公共利益本位論這兩種不同學說,前者認爲,政府由法律産生、政府由法律控制、政府依法律辦事、政府對法律負責、政府與公民法律地位平等。後者的基本觀點是,法的基礎是利益關系,行政法的基礎是公共利益與個人利益的關系,這種利益關系是對立統一的,公共利益本位是行政法的基礎。

                        在介紹了國內關于行政法理論基礎的幾種觀點之後,湛中樂教授還對西方國家的若幹學說進行了梳理。湛中樂教授認爲,英國行政法學界也討論行政法的理論基礎,主要存在紅燈理論、綠燈理論、黃燈理論三種不同觀點。

                        紅燈理論源于19世紀的國家理論,認爲管得最少的政府就是最好的政府,法律旨在控制公權力的濫用,司法幹預的存在爲人們提供了安全之網,起到刹車或者制動器的作用。

                        綠燈理論則與行政擴張的時代背景相適應,認爲國家是促進共同體目標實現的有效方式,法律是授權的工具,起到引擎作用。

                        黃燈理論類似于平衡理論,介于刹車與引擎之間,擇機而行,適度平衡。

                        美國學者關于行政法的理論基礎問題也有深刻的討論。依據美國行政法學者斯圖爾特的研究,美國行政法正在從傳統模式向利益代表模式轉換。傳統模式將行政機關設想爲一個傳送帶,其職責是在特定案件中執行立法機關的指令。利益代表模式則通過利益代表的參與使得行政過程具有政治性。此外,湛中樂教授還提到了法國學者對行政法理論基礎的探討。

                        其次,關于行政法的總論問題,湛中樂教授認爲,行政法總論研究行政法的一般性問題,即各個行政領域的共性問題。總論與分論的關系可以概括爲兩個方面:

                        一方面是歸納關系,行政法總論是特殊領域內的規範模式加以歸納、一般化之後得出的內容;

                        另一方面是演繹關系,部門行政法的發展需要行政法總論在宏觀上的指導。

                        從內容而言,行政法總論包括行政組織法、行政行爲法(包括程序法在內)和行政救濟法三大部分。其中,行政組織法主要包括國務院組織法、地方政府組織法、公務員法等。行政行爲法主要包括行政行爲理論;定型化的行政行爲包括行政許可、行政處罰、行政強制措施等。而行政救濟法則主要包括行政複議法、行政訴訟法、國家賠償法等。

                        在公共行政劇烈變動的時代背景下,有學者提出構建“新行政法”,風險規制、行政自制、合作治理與行政決策等領域的研究都可以歸入新行政法研究範圍。有學者將新行政法的發展進路歸納爲兩種:內生增長論與結構轉換論。

                        前者是指傳統行政法面臨巨大挑戰,需要進行較大調整,但這種調整可以在傳統框架和結構範圍內完成。而後者則指傳統行政法結構已經很難適應公共行政的劇烈變化,需要建立新的行政法框架和結構。

                        最後,關于行政法的各論問題,湛中樂教授認爲,近年來發展較快的部門行政法包括教育法、警察法、衛生法等,從某種意義上講,經濟法也是一個部門行政法。關于行政法邊界,有些民法學者就曾經有過相應的論述。

                        從當前研究成果來看,部門行政法研究中往往存在兩個困境:要麽照搬行政法總論(行政複議法—教育行政複議),要麽與行政管理學趨同(教育法與教育學混同),導致部門法研究缺乏知識增量,不符合與行政法總論與部門行政法之間的互動關系。

                        
                      第三部分

                        第二部分關于我國行政法學的體系與基本內容這一問題得到清楚講解之後,湛中樂教授最後對本次報告的重點——如何學習好行政法學這一問題作了詳細的報告。

                        湛中樂教授認爲,學好行政法學應從以下三個方面著手:

                        第一,基本概念和基本原理;

                        第二,制度規範;

                        第三,法律實務(包括立法、執法與司法等)。

                        這是學習和研究行政法的三個層次。

                        首先,應熟練掌握基本概念(範疇)與基本原理。應當以一本或兩本經典的行政法教材爲核心,進行對比閱讀,還可以進行專題式學習。在閱讀教材的基礎上,要收集相關專題的著作和論文,加以研習,形成讀書筆記或報告。

                        湛中樂教授建議根據引用率、出版社、期刊級別來挑選行政法教材、著作和論文。在熟練掌握行政法的基本概念和基本原理的基礎上,我們還應當具備憲法學、法理學的基礎知識。

                        關于憲法與行政法的關系,存在兩種觀點:一種是行政法長存,憲法消逝;另一種是行政法是憲法的具體化,憲法典是靜態的憲法,行政法是動態的憲法,行政法是憲法的實施法。

                        學好行政法還需要的法理學和法哲學知識,如權利與義務的關系、公民與國家的關系、權力分立與權力制衡的原理、法律與暴政、善治的關系等等問題。

                        其次,應當熟練掌握行政法規範。行政法規範是行政法學研究的對象,條文和判決是行政法學研究的最基本素材。重要的行政法條文包括:行政許可法、行政處罰法、行政強制法、行政複議法、行政訴訟法、國家賠償法。這是最基本的六部法律,要熟練掌握。

                        至于如何阅读和学习条文,湛中乐教授不主张死记硬背,而主张在理解的基础上记忆。为了更好的理解法律条文,同学们应当阅读条文释义、立法背景资料以及与条文有关的學術论文。比较阅读的方法也有利于加深我们对某一法条的理解,可以将我国的法律条文与域外国家或地区的条文进行对比阅读,美国、德国、日本以及我国的港澳台地区都是比较好的比较对象。

                        最後,應當參與行政法律實務工作。不能只將法律實務理解成司法,立法活動和行政活動同樣屬于法律實務工作。法學與司法之間關系密切,這是不可否認的;但是法學作爲一門社會科學,還應當爲立法活動和行政活動做出自己的知識貢獻。

                        例如,立法中如何实现不同法律之间的衔接,行政活动中如何确保行政行为的合法性……社科法学具有生命力,而只關注司法会让法学走向封闭和教条。在立法层面,参与立法要求具备专业立法技术,对立法体系、结构与具体内容等有着充分的理解。在行政层面,参与范围包括行政立法、行政执法与行政司法等。

                        最后,在司法层面,湛中乐教授建议同学们多阅读、分析案例。这些案例包括最高人民法院已经发布的行政法指导性案例,如田永诉北京科技大学案;还包括最高人民法院公报案例,如甘露诉暨南大学开除学籍案;还应当關注一些热点案例,例如苏嘉鸿诉中国证监会案、刘燕文诉北京大学案、香港嘉利来公司不服北京市外经贸委案、北京二商诉商务部案等。在阅读案例的基础上,还应当多练笔,撰写案例报告,提出见解。

                        
                      綜述:李烁  易旺彩票2018级博士研究生

                        

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